Bürgerbeteiligung in Deutschland: Was fehlt, was möglich ist und was wir strukturell lernen können
Gastbeitrag von Doris Dubiel
Das Demokratiedefizit
Deutschland verfügt über eine verfassungsrechtlich solide demokratische Grundlage. Artikel 20 des Grundgesetzes verankert Volkssouveränität, Wahlen, Abstimmungen und parlamentarische Verantwortung. Trotzdem klafft zwischen Verfassungstext und gelebter Demokratieerfahrung eine wachsende Lücke. Die Demokratiezufriedenheit liegt laut Friedrich-Ebert-Stiftung knapp unter 50 Prozent, im Osten sogar nur bei 34 Prozent. Laut OECD glauben nur 29 Prozent der Deutschen, dass das politische System Menschen wie ihnen tatsächlich Einfluss auf Regierungshandeln ermöglicht. Der sogenannte Voice Gap, also die Mitsprachelücke, macht diesen Zusammenhang deutlich. Wer kein Mitspracherecht empfindet, vertraut der Bundesregierung deutlich weniger als Menschen, die das Gefühl haben, politisch eine Stimme zu besitzen.
Die Ursachen liegen nicht im völligen Fehlen formaler Mitbestimmung, sondern in ihrer ungleichen Wirkung und begrenzten Reichweite. Menschen mit geringerem Einkommen, niedrigerem Bildungsabschluss und in strukturschwachen Regionen fühlen sich politisch besonders häufig nicht gehört. Friedrich-Ebert-Stiftung, Robert Bosch Stiftung und Deutscher Städtetag kommen in unterschiedlichen Veröffentlichungen zu einem ähnlichen Befund. Bürgerbeteiligung ist keine Bedrohung der repräsentativen Demokratie, sondern ihre notwendige Ergänzung. Entscheidend ist dabei die Qualität der Beteiligung. Sie muss frühzeitig einsetzen, nachvollziehbar organisiert sein, klare Entscheidungsspielräume eröffnen, Rückkopplung ermöglichen und eine sichtbare Wirkung auf politische Entscheidungen haben.
Hinzu kommt ein strukturelles Problem, das selten offen benannt wird. Die Ebene unterhalb der Gemeinde, also Quartier, Stadtteil, Ortsteil oder Nachbarschaft, ist politisch in Deutschland oft schwach ausgeprägt. Bezirksräte, Ortsteilbeiräte und ähnliche Gremien gibt es zwar in manchen Kommunen, häufig aber nur mit beratender Funktion, ohne eigene Budgets und ohne verbindliche Entscheidungsrechte. Was fehlt, ist daher nicht allein das Recht auf Beteiligung. Es fehlt vor allem der reale Hebel, mit dem Bürgerinnen und Bürger ihr unmittelbares Lebensumfeld mitgestalten können.
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als vorhandenes Instrument
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind in Deutschland auf kommunaler Ebene in allen Bundesländern verankert, wenn auch sehr unterschiedlich ausgestaltet. Ein Bürgerbegehren ist ein Antrag von Bürgerinnen und Bürgern, über eine bestimmte kommunale Angelegenheit direkt abzustimmen. Werden genügend Unterschriften gesammelt, kommt es zum Bürgerentscheid. Die notwendigen Quoren unterscheiden sich je nach Bundesland und Gemeindegröße erheblich.
Diese Instrumente sind wertvoller, als es ihr Ruf manchmal vermuten lässt. Bürgerbegehren haben in zahlreichen deutschen Kommunen wichtige Vorhaben gestoppt oder verändert. Dazu gehörten der Verkauf kommunaler Wohnungen, der Bau von Umgehungsstraßen, die Schließung von Schulen, Schwimmbädern oder Bibliotheken sowie große Infrastrukturprojekte. Nach Angaben von Mehr Demokratie e. V. wurden seit den 1990er-Jahren bundesweit mehrere tausend Bürgerbegehren eingereicht. Gleichzeitig scheitern viele Begehren an formalen Hürden. Dazu zählen hohe Unterschriftenquoren, enge Themenbeschränkungen, kurze Fristen, rechtliche Unsicherheiten und fehlende Information der Bevölkerung.
Das Problem liegt also nicht nur in einem angeblich fehlenden Willen der Bürgerinnen und Bürger. Es liegt auch in der Ausgestaltung der Instrumente selbst. Wenn Bürgerbegehren aufwendig, teuer und rechtlich riskant sind, werden sie vor allem von gut organisierten Gruppen genutzt. Menschen, die sich ohnehin politisch abgehängt fühlen, erreichen diese Instrumente deutlich schwerer. So kann demokratische Beteiligung die gesellschaftliche Ungleichheit reproduzieren, die sie eigentlich überwinden sollte.
Notwendig wäre deshalb eine Vereinfachung der Verfahren. Die Quoren sollten bundesweit abgesenkt und vereinheitlicht werden. Unterschriftenschwellen zwischen drei und fünf Prozent wären für viele kommunale Fragen ausreichend. Zugleich müssten die zulässigen Themen erweitert werden. Gerade Haushalts- und Abgabenfragen berühren den Alltag der Menschen besonders stark, sind aber häufig ganz oder teilweise ausgeschlossen. Initiativen sollten außerdem kostenlose Rechtsberatung erhalten, damit sie nicht an formalen Mängeln scheitern. Auch digitale Unterschriftensammlungen sollten ermöglicht werden, soweit Datenschutz und Rechtssicherheit gewährleistet sind.
Besonders sinnvoll wäre es, Bürgerbegehren mit Bürgerräten zu verbinden. Ein per Los zusammengesetzter Bürgerrat könnte vor einem Bürgerentscheid Informationen auswerten, Expertinnen und Experten anhören und Empfehlungen formulieren. Dadurch würde ein Bürgerentscheid nicht nur zu einer Abstimmung über Ja oder Nein, sondern zu einem besser vorbereiteten demokratischen Prozess.
Ein bekanntes Beispiel für die Kraft direkter Demokratie ist der Berliner Volksentscheid zur Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ aus dem Jahr 2021. Trotz eines politisch hoch umstrittenen Inhalts stimmte eine Mehrheit der Abstimmenden für die Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände. Die Umsetzung ist bis heute rechtlich und politisch umkämpft. Dennoch hat das Verfahren gezeigt, dass Bürgerentscheide politische Debatten grundlegend verändern können.
Ein Blick über den Tellerrand
An dieser Stelle lohnt ein ungewöhnlicher Vergleich. Es geht dabei ausdrücklich nicht darum, China politisch als Vorbild zu betrachten. Ein Einparteiensystem, fehlende politische Konkurrenz, staatliche Überwachung und eingeschränkte Grundrechte sind mit einer lebendigen Demokratie unvereinbar. Gerade deshalb ist China als Kontrastfall interessant. Die Frage lautet nicht, ob wir dieses System übernehmen sollten. Die Frage lautet, ob sich aus bestimmten sozialen Organisationsformen strukturelle Hinweise gewinnen lassen, die in einem freien und demokratischen System ganz anders ausgestaltet werden könnten.
China organisiert lokale Mitverantwortung in sehr kleinen Einheiten. Städtische Bewohnerkomitees sind häufig für überschaubare Nachbarschaften zuständig. Dorf- und Bewohnerversammlungen können über bestimmte lokale Angelegenheiten beraten und abstimmen. Dazu gehören zum Beispiel Dorfregeln, öffentliche Projekte, kollektive Mittel und Wohlfahrtsmaßnahmen. Die Zuständigkeit ist eng begrenzt, aber sie liegt nahe am Alltag der Menschen.
Das chinesische Gesamtsystem ist nicht übertragbar. Wahlen auf höherer Ebene sind nicht frei im demokratischen Sinne, kritische Stimmen können sanktioniert werden, und unabhängige Opposition ist nicht vorgesehen. Diese Punkte sind keine Nebensache, sondern stehen im Widerspruch zu allem, was Basisdemokratie ausmacht. Trotzdem bleibt eine strukturelle Frage bestehen. Warum beginnt demokratische Mitverantwortung in Deutschland so selten unterhalb der Gemeindeebene?
Eine Gemeinde mit 30.000 oder 100.000 Einwohnern kann Bürgernähe nicht allein durch Gemeinderat, Ausschüsse und gelegentliche Bürgerfragestunden herstellen. Der Blick auf sehr kleinteilige lokale Strukturen zeigt, dass soziale Nähe, lokale Verantwortung und Alltagsentscheidungen kleine Räume brauchen. Diese Erkenntnis lässt sich demokratisch übersetzen, ohne autoritäre Strukturen zu übernehmen.
Interessant ist der Vergleich auch in einer weiteren Dimension. In China werden Dorfkomitees formell regelmäßig gewählt. In der Praxis ist dieses Verfahren politisch kontrolliert und nicht mit freier demokratischer Selbstverwaltung gleichzusetzen. Der strukturelle Gedanke einer kleinen Einheit mit klarer Zuständigkeit und wiederkehrender lokaler Beteiligung bleibt dennoch beachtenswert. In einem freiheitlichen System könnte gerade dieser Gedanke demokratisch, pluralistisch und rechtsstaatlich ausgestaltet werden.
Deutschland fehlt nicht das Wissen um solche Strukturen. Was häufig fehlt, ist die Bereitschaft, Macht tatsächlich weiter nach unten zu verlagern. Dezentralisierung darf nicht bei Gemeinden und Städten enden. Sie müsste bis in Quartiere, Nachbarschaften, Ortsteile und Straßenzüge reichen.
Bürgerräte als Ergänzung direkter Demokratie
Neben Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden gewinnt ein weiteres Instrument an Bedeutung. Bürgerräte unterscheiden sich vom Bürgerentscheid dadurch, dass sie nicht selbst abstimmen, sondern beraten. Eine repräsentativ per Los ausgewählte Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern beschäftigt sich mit einem Thema, hört Fachleute an, diskutiert verschiedene Positionen und formuliert Empfehlungen.
Deutschland hat damit bereits erste Erfahrungen gesammelt. Der Bürgerrat Demokratie, der Bürgerrat Klima und der vom Deutschen Bundestag eingesetzte Bürgerrat zum Thema Ernährung zeigen, dass Menschen ohne politische Vorerfahrung zu differenzierten und tragfähigen Empfehlungen kommen können. Auf kommunaler Ebene sind Bürgerräte jedoch noch immer eher die Ausnahme. Einige Städte haben Erfahrungen gesammelt, doch eine systematische Einbettung in kommunale Entscheidungsprozesse fehlt bisher.
Der große Vorteil von Bürgerräten liegt darin, dass sie Beteiligungsverzerrungen verringern können. Zu klassischen Bürgerversammlungen oder Anhörungen kommen häufig Menschen, die bereits politisch aktiv, gut informiert und zeitlich flexibel sind. Ein Losverfahren kann dagegen auch Menschen erreichen, die sonst kaum gehört werden. Dazu gehören junge Menschen, Menschen mit geringem Einkommen, Menschen mit Migrationshintergrund oder Bürgerinnen und Bürger, die sich von Politik bereits abgewandt haben.
Was daraus für Basisdemokratie im Kleinen folgt
Die Robert Bosch Stiftung betont, dass Bürgerinnen und Bürger Expertinnen und Experten ihres Alltags sind. Dieses Wissen wird in der heutigen Beteiligungsstruktur zu selten genutzt. Wenn es genutzt wird, geschieht dies oft zu spät, zu formal und ohne verbindliche Wirkung. Der Deutsche Städtetag weist ebenfalls darauf hin, dass Beteiligung klare Ziele, frühzeitige Information, nachvollziehbare Spielräume und echte Rückkopplung braucht. Andernfalls bleibt sie symbolisch.
Für eine konsequente Basisdemokratie auf Ortsteil- und Quartiersebene braucht es deshalb eine politische Grundeinheit unterhalb der Gesamtgemeinde. Beteiligung sollte im Quartier, im Ortsteil und in der Nachbarschaft beginnen. Eine Einheit von etwa 500 bis 2.000 Haushalten wäre groß genug für Vielfalt und klein genug für persönliche Verbindlichkeit.
Solche Einheiten sollten regelmäßig tagen. Mehrmals im Jahr könnten öffentliche Bürgerversammlungen stattfinden, unabhängig davon, ob Verwaltung oder Gemeinderat gerade ein formales Verfahren eröffnen. Die Sitzungen müssten transparent vorbereitet, öffentlich protokolliert und mit klaren Tagesordnungen durchgeführt werden.
Entscheidend sind eigene Bürgerbudgets. Beteiligung bleibt schwach, wenn Bürgerinnen und Bürger nur Vorschläge machen dürfen. Ortsteile und Quartiere sollten über verbindlich nutzbare Mittel verfügen, über deren Verwendung sie selbst entscheiden können. Bürgerhaushalte, wie sie etwa in Porto Alegre, Paris oder auch in einzelnen deutschen Kommunen erprobt wurden, zeigen, dass Beteiligung deutlich stärker wird, wenn echte Mittel zur Verfügung stehen.
Darüber hinaus braucht es verbindliche Entscheidungsfelder. Für klar begrenzte Alltagsfragen wie Spielplätze, Treffpunkte, Nachbarschaftshilfe, kleinere Infrastruktur, lokale Kultur oder Pflege öffentlicher Räume sollten Bürgerinnen und Bürger nicht nur angehört werden. Sie sollten tatsächlich mitentscheiden können.
Nachbarschaftsräte könnten außerdem soziale Verantwortung vor Ort stärken. Sie könnten Einsamkeit, Pflegebedarf, Jugendfragen, lokale Versorgung, Konflikte und fehlende Treffpunkte sichtbar machen. Demokratie wäre dann nicht nur Wahlrecht und Verwaltungsverfahren, sondern gelebte Gemeinschaft.
Auch niedrigschwellige Bürgerbegehren auf Quartiersebene wären denkbar. Wenn 50 bis 100 Unterschriften aus einem Stadtteil ausreichen würden, um ein Thema auf die Tagesordnung eines Ortsteilgremiums zu bringen oder über ein lokales Bürgerbudget abstimmen zu lassen, würde Demokratie unmittelbarer erfahrbar. Die Hemmschwelle wäre deutlich niedriger als bei heutigen kommunalen Bürgerbegehren.
Demokratie als Alltagserfahrung
Das Ziel ist nicht die Perfektionierung von Verfahren. Das Ziel ist, dass Demokratie als Alltagserfahrung verankert wird. Demokratie darf nicht nur als Wahlentscheidung alle vier oder fünf Jahre erlebt werden. Sie muss als kontinuierliche Praxis gemeinsamen Entscheidens sichtbar werden.
Wer früh erlebt, dass die eigene Stimme wirkt, bleibt eher politisch interessiert und engagiert. Wer dagegen immer wieder erfährt, dass Beteiligung folgenlos bleibt, wendet sich ab. Diese Enttäuschung kann autoritären Angeboten den Weg bereiten, weil sie einfache Lösungen und vermeintliche Stärke versprechen.
Basisdemokratie auf Quartiersebene ist deshalb kein romantisches Kleinstadtmodell. Sie ist eine notwendige Antwort auf wachsende politische Entfremdung. Wer erlebt, dass ein Spielplatz durch eine Nachbarschaftsabstimmung erneuert wird, wer über ein Bürgerbudget mitentscheiden kann oder in einer Versammlung merkt, dass eigene Argumente zählen, zweifelt weniger daran, dass Demokratie funktionieren kann.
Schlussfolgerung
Die Mitbestimmung der Bürgerinnen und Bürger ist in Deutschland verfassungsrechtlich solide angelegt, demokratiepolitisch aber nicht ausreichend ausgeschöpft. Die Instrumente existieren. Dazu gehören Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, Bürgerrat und Bürgerhaushalt. In der Praxis sind sie jedoch oft zu selten, zu aufwendig, zu formal und zu weit vom Alltag der Menschen entfernt.
Der strukturelle Vergleich mit Chinas lokalen Einheiten zeigt nicht, dass Autokratie besser regiert. Er zeigt etwas anderes. Selbst ein System, das demokratische Grundrechte nicht in unserem Sinne gewährleistet, hat erkannt, dass Alltagsentscheidungen kleine Räume brauchen. Genau diese Erkenntnis sollte eine freiheitliche Demokratie ernst nehmen und demokratisch weiterentwickeln.
Die Lehre lautet daher: Demokratie braucht kleinere Räume. Jede Kommune sollte Ortsteil- und Quartiersstrukturen mit eigenen Versammlungen, eigenen Budgets und verbindlichen Entscheidungsfeldern schaffen. Bürgernähe entsteht nicht durch bessere Kommunikation bestehender Strukturen. Sie entsteht, wenn politische Entscheidungen tatsächlich dorthin rücken, wo Menschen leben.
Quellen
Friedrich-Ebert-Stiftung: Vertrauen in Demokratie in Krisenzeiten. OECD: Drivers of Trust 2024. Robert Bosch Stiftung: Impulse für einen Ausbau von Bürgerbeteiligung. Deutscher Städtetag: Beteiligungskultur in der Stadtplanung und Stadtentwicklung. Grundgesetz, Artikel 20. Organic Law of Urban Residents’ Committees, China. Organic Law of Villagers’ Committees, China. Mehr Demokratie e. V.: Bürgerbegehrensbericht. Deutscher Bundestag: Bürgerrat Ernährung 2023.
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